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理論研究
《最高人民法院關于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》的理解與適用

2020年3月,中共中央辦公廳印發《關于深化司法責任制綜合配套改革的意見》(以下簡稱《意見》),就進一步深化司法責任制綜合配套改革作出部署。為確保黨中央關于司法體制改革的重大決策部署和《意見》提出的各項任務舉措在人民法院不折不扣落到實處,最高人民法院日前印發《關于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》(以下簡稱《實施意見》),圍繞加強法院政治建設、健全審判監督管理、強化廉政風險防控、推進人事制度改革、優化司法資源配置等五大方面提出28項配套舉措?,F就《實施意見》的起草思路和若干重要問題說明如下:

一、《實施意見》起草的總體思路

《實施意見》是深入貫徹落實中央關于深化司法責任制綜合配套改革部署的重大舉措,也是今后一個時期人民法院全面落實司法責任制的重要指引,起草的總體思路:一是緊緊圍繞中辦《意見》要求,對標對表各項改革任務,結合前期改革進展,逐項予以細化,提出配套舉措。二是結合各地改革實際,統籌考慮前序改革和后續舉措的關系,推動各項制度更加成熟更加定型。已有規定的不再重復,需要完善的的進一步優化調整,落實不到位的加強指引督促,實踐探索可行的推動鞏固成型。三是充分考慮改革舉措的針對性和可操作性,強調總體規劃和實踐推進相結合,結合不同層級法院職能定位,明確各自主體責任和對應改革舉措,便于操作實施。四是對于尚未成熟的改革舉措,采用倡導性、指引性規定,不強推硬上,為地方法院進一步完善相關制度預留政策空間和探索余地。

二、關于加強人民法院政治建設

人民法院首先是政治機關,要強化政治機關意識教育,嚴明黨的政治紀律和政治規矩,堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作,堅定不移走中國特色社會主義法治道路,增強“四個意識”,堅定“四個自信”,做到“兩個維護”。結合人民法院政治建設實際,《實施意見》旗幟鮮明地提出,堅持把黨的政治建設擺在首位,堅持突出政治標準選任用人,全面落實從嚴治黨主體責任。堅持把黨的領導貫穿于司法改革全過程,深刻把握全面落實司法責任制和嚴格執行民主集中制的關系,確保人民法院依法獨立公正行使審判權。

三、關于健全審判監督管理機制

司法責任制改革的核心,是正確處理審判權運行機制中放權與監督的關系。改革推進過程中,各級法院探索積累了很多有益的經驗,但部分地區仍然存在思想認識不到位、審判責任不落實、監督管理不夠有力、裁判尺度不夠統一、懲戒機制尚不完善等問題?!兑庖姟窂娬{要健全內部監督管理機制、優化司法職權配置,《實施意見》也從七個方面予以細化落實。

一是完善審判權力和責任清單。審判權責清單是健全審判監督管理機制、完善審判權力運行體系的基礎。最高人民法院2019年印發了關于完善審判權力和責任清單的指導意見,明確了院長、庭長、合議庭、獨任法官等審判人員和審判組織的權力和責任。只有嚴格落實獨任法官、合議庭辦案責任制,才能充分發揮法官在辦案工作中的主導性作用,確保法官集中精力盡好責、辦好案。同時,明確院庭長審判監督管理職責權限,厘清依法監督管理與不當干預過問案件的界限,才能做到監督有據、監督有力、監督有效,防止不敢監督、不會監督、無序監督的現象出現。

《實施意見》要求各級法院制定本院權責清單,按照不同審判人員類型職責,逐項列明權責內容和履職要求,重點就確保規范有序行權、強化審判監督管理等事項作出細化規定。同時要求探索權責清單的智能化應用模式,實現對各類履職行為可提示、可留痕、可倒查、可監督。例如,上海法院將權責清單內嵌于日常工作考核系統,實現權責清單權重化、標準化、信息化。吉林高院將負面清單納入廉政風險防控范疇,梳理形成115個風險點,進一步厘清了權力運行邊界。

二是完善“四類案件”識別監管機制。對“四類案件”實行科學監管,是院庭長依法行使審判監督管理職權的關鍵抓手?!八念惏讣焙w涉群體性糾紛、可能影響國家安全和社會穩定的案件、疑難復雜且有重大社會影響的案件、與類案可能發生沖突的案件、反映法官有違法審判行為的案件等。從各地實踐來看,抓好對“四類案件”的審判監督管理,是確保此類案件公正高效處理的重要保證。因此,進一步細化“四類案件”類型、完善識別機制、健全監管舉措,對提升案件審判質效具有重要意義。

《實施意見》要求各級法院結合審級職能定位和案件規模、人員數量等實際,細化“四類案件”類型,完善院庭長監管“四類案件”的發現機制、啟動程序和操作規程,明確院庭長行使審判監督管理權要堅持事中監督、全程留痕、組織化行權原則。同時要求以各高級人民法院為主,推動建立“四類案件”自動化識別、智能化監管系統,提高審判監督管理的信息化、專業化、規范化水平,這也是下一步加強審判監督管理的重點工作之一。目前,上海、江蘇、浙江、江西、廣東、四川等地法院結合本院實際,進一步細化了“四類案件”類型,推動對重大敏感、長期未結、違紀投訴、輿論關注、疑似虛假訴訟、涉及特殊主體等案件信息自動識別、動態更新、推送監督,并在系統中提示關聯案件情況,起到了較好的監督管理效果。

三是優化審判團隊組建。司法體制改革全面推開后,法院辦案模式逐漸由法官“單打獨斗”向團隊化協作方向轉變。實踐證明,根據審級職能、人案特點,因地制宜組建不同類型的審判團隊,能夠有效提升辦案效率。改革之初,多數基層法院組建了由一名法官與法官助理、書記員組成的審判團隊。隨著改革深入推進,審判團隊組建模式日趨多元。有的法院采取“以老帶新”模式,由資深法官與若干新入額法官組建審判團隊;有的法院采取審判團隊與合議庭“混編”模式,審判團隊內部嵌入若干合議庭;尤其在一些審判人員較多的基層法院,內設機構改革后出現了“百人大庭”,審判庭內部又細分為若干相對固定的審判團隊,并賦予團隊負責人一定管理職能和事務分配權限。在民事訴訟程序繁簡分流改革試點地區,中級法院可以適用獨任制審理民事第二審案件,審判團隊組建模式也有相應調整。

針對上述情況,《實施意見》規定,基層、中級人民法院應當綜合考慮人員結構、案件類型、難易程度、綜合調研等因素,適應繁簡分流和專業化分工需要,靈活組建多種類型的審判團隊。但是,必須理順審判團隊、審判組織與審判機構之間的關系,確保審判團隊負責人、獨任法官、審判長、副庭長、庭長工作權責明晰合理、事務分配銜接有序。在具體運行過程中,要發揮審判團隊扁平管理、協同高效、利于監督的優勢,不宜在團隊內部再設置負責的管理層級,防止疊床架屋、降低效率。

四是完善案件分配機制。為全面落實司法責任制,人民法院的案件分配機制應當是以“隨機分案為原則,指定分案為例外”。一般情況下,可以指定分案的案件類型主要包括:(一)重大、疑難、復雜或具有普遍法律適用指導意義的案件;(二)系列性、群體性或關聯性案件;(三)與本院或上級人民法院的類案判決可能發生沖突的案件;(四)本院提審的案件;(五)上級人民法院發回重審、指令再審的案件;(六)院庭長根據個案監督工作需要,提出分案建議的案件;(七)其他不適宜隨機分案的案件。

實踐中,部分法院為了提升辦案效率、加強標準化建設,進一步細化了專業化審判分類標準。例如,按程序類型組建了小額訴訟團隊、速裁快審團隊等,按案件類型組建了信用卡糾紛團隊、買賣合同糾紛團隊、勞動爭議糾紛團隊等。由于案件類型劃分過于精細,導致同一類型案件只能由固定合議庭或獨任庭辦理,既容易產生廉政風險,也不利于落實隨機分案規定。因此,《實施意見》要求,已組建專業化合議庭、專業化審判團隊或小額訴訟、速裁快審等審判團隊的,應當合理確定案件類型搭配方式、靈活配置人力資源,盡可能在不同審判組織之間隨機分案,避免一類案件長期由固定獨任庭或合議庭辦理。對于相對固定的審判團隊和合議庭,人員應當定期調整。

五是健全院庭長辦案機制。按照司法責任制改革要求,院庭長主要辦理重大、疑難、復雜案件。實踐中,也有地方反映,基層法院沒有太多重大、疑難、復雜案件,對院庭長辦案類型要求不宜“一刀切”,可以探索讓基層法院院庭長參與隨機辦案,通過辦理案件,及時發現審判監督管理、綜合配套保障中存在的問題,有針對性地予以解決。因此,《實施意見》規定,各級法院院庭長辦案以指定分案為主,重點辦理“四類案件”、發回重審案件等,基層人民法院院庭長可以參與隨機分案,但應當優先辦理前述類型案件。院庭長不辦案、辦案達不到要求,或掛名辦案、虛假辦案,拒不改正的,應當退出員額。同時,《實施意見》要求各高級人民法院建立監督管理與辦案平衡機制,協調減少院庭長事務性工作負擔,不參加超出法院和法官法定職責范圍的事務。

六是完善統一法律適用機制。為避免“類案不同判”等法律適用不統一問題,《實施意見》提出了“類案檢索初步過濾、專業法官會議研究咨詢、審判委員會討論決定”的框架性思路,推動解決審判組織內部、不同審判組織以及院庭長與審判組織之間的分歧,促進法律適用標準統一。實踐中,各級人民法院應當按照最高人民法院《關于統一法律適用加強類案檢索的指導意見(試行)》《關于建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》和完善專業法官會議機制、審判委員會制度方面的指導文件,健全完善相應的工作銜接機制。

《實施意見》征求意見過程中,部分中級、基層法院提出,要求案件提交審判委員會前一律提交專業法官會議討論,不符合實際。實踐中,一些案件依法必須提交審判委員會討論,但合議庭內部、院庭長與合議庭之間并不存在分歧,如有的擬判處死刑的案件、人民檢察院抗訴案件等,各地普遍建議將這類案件直接提交審判委員會討論,減少流轉環節,提升審判效率?!秾嵤┮庖姟凡杉{了上述意見,明確對于依法應當提交審判委員會討論決定、但不存在內部分歧的案件,可以不提交專業法官會議討論。

一般而言,當事人和訴訟參與人是裁判過程最密切的關注者,也是裁判結果最直接的利益相關者,對法律適用不統一問題最為敏感,也最為關切。為發揮當事人和訴訟參與人的外部監督作用,《實施意見》提出,建立健全當事人和其他訴訟參與人反映人民法院法律適用不一致問題的渠道,配套完善監測、反饋和公開機制。司法實踐中,也可以探索建立當事人和其他訴訟參與人提交類案檢索報告的工作機制,人民法院可以以裁判文書說理或釋明等適當方式回應。

七是嚴格違法審判責任追究。落實責任和強化保障是一個問題的兩個方面,必須堅持崗位與職責相對應、問責與免責相結合、權利與義務相統一、責任與保障相匹配,既及時追究違法審判責任,又保護司法人員依法正常履職?!秾嵤┮庖姟芬笸晟品ü賾徒涔ぷ鞒绦?,健全調查發現、提請審查、審議決議、權利救濟等程序規則,堅持嚴肅追責與依法保障有機統一,嚴格區分辦案質量瑕疵責任與違法審判責任,細化法官和審判輔助人員的責任劃分標準,提高法官懲戒工作的專業性、透明度和公信力。

目前,最高人民法院正在研究制定法官懲戒工作程序相關文件,以更好地指導各級法院做好法官懲戒工作。各高級人民法院應當積極推動在省級層面設立法官懲戒委員會,配合制定法官懲戒委員會章程、懲戒工作規則,科學設立法官懲戒工作辦事機構,健全法官懲戒工作的組織機構和平臺載體,制定實施細則。

考慮到紀檢監察機關職務違法調查制度與法官、檢察官懲戒制度均有明確法律依據,是兩種并行的責任追究制度?!秾嵤┮庖姟诽岢?,紀檢監察機關依法對法官涉嫌違紀、職務違法、職務犯罪進行調查的,法官懲戒委員會可以從專業角度提出審查意見,供紀檢監察機關參考。

四、關于加強廉政風險防控機制建設

建立健全與審判權力運行新機制相適應的廉政風險防控體系,健全內部監督管理機制,是全面落實司法責任制的重要方面?!秾嵤┮庖姟方Y合法院廉政風險防控機制建設,落實防止司法干預“三個規定”專項活動等,從三個方面作了細化完善。一是健全落實“三個規定”工作機制。二是健全廉政風險防控體系。三是完善自覺接受外部監督制約機制。需要指出的是,上級人民法院履行對下監督指導職責,或者院庭長在本院審判權力和責任清單規定范圍內履行審判監督管理職責的,不屬于違反規定過問和干預案件。

五、關于完善人員分類管理改革配套

近年來,人民法院扎實推進司法人員分類管理改革、法官員額制改革、法官單獨職務序列和配套保障制度改革,為全面落實司法責任制打下了堅實基礎。今年年初,最高人民法院制定印發了《省級以下人民法院法官員額動態調整指導意見(試行)》《人民法院法官員額退出辦法(試行)》兩個文件,對改革實踐中出現的員額、編制動態管理、員額遴選、員額退出等問題作出了回應?!秾嵤┮庖姟方Y合法院人事制度改革實際,對人員分類管理配套機制作了進一步細化完善。

一是完善法官員額管理制度?!秾嵤┮庖姟愤M一步明確了法官員額動態管理的原則要求、地方各級法院員額配置考量因素、動態調整規則,同時規定法院員額動態調整后,適時調整相關法院法官等級比例核算基數,但是員額縮減的法院的法官等級職數可以通過退休等方式逐步消化解決。此外,《實施意見》提出完善法官常態化增補機制、跨地域遴選機制、員額遞補機制等,明確每年開展法官遴選原則上不少于一次,對員額退出異議復核機制等作出了規定。

二是健全法官逐級遴選制度。修訂后的法官法規定,初任法官一般到基層人民法院任職,上級人民法院法官一般逐級遴選。實際執行中,各高級人民法院均反映了下述問題。第一個問題是:由于逐級遴選往往涉及到法官跨地市調動,而配套機制(包括住房、配偶工作、子女教育等)目前尚不健全,特別是在地域面積大、地區發展不均衡的省份,跨地市調動帶來的一系列社會和生活成本基本都要由個人承擔,因此逐級遴選工作開展難度較大,效果不好。第二個問題是:上級法院法官助理在基層入額效果不理想,法官助理一般只能通過初任法官遴選到基層法院入額,再通過逐級遴選回到上級法院,由于基層法院缺編少額、上下級法院入額競爭以及個人主觀意愿等多方面因素,這樣的實踐操作模式對法官助理隊伍整體穩定和持續發展產生較大不利影響,特別是員額制實施以前以培養法官為目的招錄的法官助理更是如此。最高人民法院高度重視上述問題,將會同有關部門,結合司法改革“回頭看”工作,適時開展逐級遴選工作效果評估,推動調整完善此項制度。

在相關政策調整之前,《實施意見》規定,最高人民法院、高級人民法院法官助理初任法官的,除原則上到基層人民法院任職外,也可以根據需要到中級人民法院任職。主要考慮是,省級以上人民法院法官助理普遍級別較高,若全部安排到基層法院任職,容易擠占基層法院本就所剩不多的高等級法官職數。這與省級以上人民法院“可以在下兩級人民法院范圍內擇優遴選法官”的規定也是一致的。此外,員額制實施前在下級人民法院擔任法官達到一定年限,符合現任職法院入額條件,且仍在審判部門協助辦案的,可以在現任職法院參加入額遴選。

三是規范審判輔助人員和司法行政人員管理。各地普遍反映,審判輔助人員數量不夠,法官助理與書記員職責定位不清晰,法官助理后備力量不足,編制外輔助人員流動性大、保障不到位等問題,已成為制約人民法院工作良性發展的重要因素。中級以上法院法官助理受基層入額政策影響,法官助理招錄難的問題日趨嚴重?!秾嵤┮庖姟肪蛯徟休o助人員和司法行政人員管理作了原則性規定。下一步仍需積極協調中央有關部門,完善法官助理、書記員等審判輔助人員管理機制,重點規范管理體制、崗位職責、人員招聘、管理監督、職業保障等。目前,最高人民法院正會同有關部門研究制定審判輔助人員管理辦法。此外,各級人民法院可以結合實際,不斷完善對編制外書記員、警務輔助人員的激勵措施,合理確定薪酬標準,建立動態調整機制,健全與工作績效掛鉤的考核機制,加強這類人員基本養老、醫療、失業、生育、工傷等社會保險和住房公積金等社會保障待遇。

四是完善法官單獨職務序列管理制度?!秾嵤┮庖姟穼Π雌跁x升、擇優選升、特別選升等制度作了規定,同時明確了法官轉任輔助人員、行政人員和其他機關人員的職級確定方式??傮w而言,關于法官轉任審判輔助人員、司法行政人員或交流到其他黨政機關的職級確定政策,應當把握以下三個方面:第一,必須是因工作需要轉任;第二,根據法官等級晉升審批權限,由相對應的部門確定;第三,轉任后的職級應當綜合考慮任職資歷、工作經歷等條件,比照確定。具體標準是:一級、二級高級法官可以確定為一級、二級巡視員,三級、四級高級法官可以確定為一級至四級調研員,一級至五級法官可以確定為一級至四級主任科員。交流到專業技術類、行政執法類職位的,比照交流到綜合管理類職位的有關原則確定職級。

五是健全績效考核制度。為全面體現法官工作量,《實施意見》規定,對法官在完成辦案任務的同時,根據組織安排參與專項工作、審判調研、業務指導等,應當科學設置考核指標。同時對考核內容、形式、效果等作出規定。

六、關于優化司法資源配置機制

近年來,全國法院每年新收案件以10%左右速度增長,案件數量長期保持快速增長勢頭。對此,《實施意見》要求,各級法院應當在不斷鞏固立案登記制改革成果,堅持有案必立、有訴必理的同時,堅持健全多元化糾紛解決機制,進一步加強訴源治理。對于訴至法院的案件,《實施意見》要求各級法院內部挖潛、創新機制,積極推進“分調裁審”改革,實現案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道。同時,要求推進審判輔助事務集約化、社會化管理,減少法官事務性負擔。結合智慧法院建設實踐,《實施意見》要求各高級人民法院大力推進轄區法院區塊鏈技術應用,積極探索智能合約深度應用,加強以司法大數據管理和服務平臺為基礎的智慧數據中臺建設,進一步探索拓展人工智能、5G等現代科技在審判工作中的應用形態等。

各級法院應當充分認識深化司法責任制綜合配套改革的重大意義,切實加強組織領導,認真履行主體責任,緊密結合工作實際,抓好《實施意見》的推進實施,發揮好改革的突破和先導作用,依靠改革應對變局、開拓新局。

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